REFORMA TRIBUTARIA 1998: LO QUE NO CONTIENE EL PROYECTO!.
POR: RUBEN VASCO MARTINEZ, PROFESOR DEL AREA TRIBUTARIA DE LA FACULTAD DE CONTADURIA DE LA UNIVERSIDAD DEL QUINDIO.
1. SITUACION ACTUAL.
El Sistema Tributario, que según se ha
entendido tradicionalmente, está compuesto por tres elementos, así: normas sustantivas
(el qué), las normas procedimentales (el cómo) y la administración tributaria (el
quién como sujeto activo).
La anterior concepción, deja por fuera a los contribuyentes (sujetos pasivos), sin los
cuales el sistema tributario no tiene razón de ser, pues carece de soporte vital, ya que
se admite discusión en que son ellos quienes pagan los impuestos.
Además, los principios tributarios, tales como: capacidad de pago, neutralidad, equidad,
igualdad, etc. sólo se tienen en cuenta como guías alejadas de la realidad cuando en
realidad deben aplicarse de manera concreta y efectiva para procurar justicia en dicho
sistema impositivo y que no se queden como un simple catálogo de buenas intenciones en la
determinación de los impuestos, pero que luego en el proceso recaudatorio se diluyen sus
bondades en aras de favorecer a ciertos sectores que resultan con tasas reales bien
reducidas con relación a las previstas para la "generalidad" de los
contribuyentes.
Por ello el sistema impositivo debe ser replanteado para que las personas jurídicas y
naturales, que se encargan de entregar parte de sus recursos al Estado, a título de
tributos, sean tenidas en cuenta de manera plena dentro de dicho sistema.
Nuestros gobernantes no deben olvidar que, el concepto de "pillaje organizado",
con el cual nace la tributación en América Latina en la época colonial, no sólo
prevaleció durante la fase de independencia - como muchos lo creen -; por el contrario,
dicha percepción sigue vigente en nuestra sociedad debido principalmente a altos niveles
de corrupción y despilfarro estatal: El proceso 8.000 y sus implicaciones, a nivel
nacional; los gastos (que no inversión social) en la Plaza de Bolívar de la capital del
Quindío, a nivel departamental; el puente de la calle 26 en Armenia, además de tantas
otras obras inconclusas a lo largo y ancho del país, son algunas muestras, muy claras,
que desalientan y le quitan soporte a la conciencia tributaria de los ciudadanos.
Todos esos hechos deterioran grandemente la imagen del estado frente a los ciudadanos
mostrando cómo los gobernantes no asumen con delicadeza el manejo de los recursos
entregados por lo contribuyentes y que se han obtenido casi en su totalidad con inmenso
esfuerzo laboral y empresarial. De ahí que se generen conductas de evasión y elusión
mediante las cuales los contribuyentes de todos los niveles se "exoneran" de
pagar los tributos conforme a lo previsto en la Constitución Nacional "de acuerdo
con la capacidad de pago y bajo los principios de capacidad de pago, equidad e
igualdad", demostrando que el crónico problema tributario, que se expresa en las
incontables y sucesivas reformas, obedece a la forma en que se relaciona el Estado con sus
ciudadanos, lo que conduce a que los más fuertes -los que tienen los medios- sean los
principales evasores y elusores dejando a los demás sectores la carga de financiar el
creciente gasto estatal ... esa es una buena causa del deterioro de la calidad de vida
para la clase media colombiana, pues las élites económicas y políticas actúan sobre la
legislación haciendo que sea favorable a sus intereses o que finalmente no los afecte y
los sectores más pobres, al fin y al cabo no generan recursos suficientes... casi ni para
la subsistencia, así estén agobiados por los impuestos como el del Iva.
2. LAS NORMAS VIGENTES FRENTE A LOS
PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
Se hace un somero diagnóstico sobre las normas sustantivas y de
procedimientos que rigen los impuestos nacionales, enfocado desde la óptica de los
principios tributarios, es decir, las reglas de conducta que deben guiar la relación
estado-contribuyente.
Para su mejor comprensión veamos estos algunos ejemplos :
· Legalidad : Este principio es transgredido cuando un
Gobierno decreta la
emergencia económica con violación de la Constitución Nacional, como aconteció en
Enero de 1997.
· Igualdad o Equidad. Se afecta este principio cuando
predominan los tributos
al consumo (como el IVA) sobre los impuestos directos (como el impuesto de renta). Ello se
debe a que los primeros son altamente regresivos ya que afectan en gran medida a los
sectores populares y a los grupos de ingresos medios, mientras que los impuestos directos
actúan como mecanismo de redistribución de la riqueza, siempre que se manejen con
objetividad.
El concepto de igualdad debe observarse también en materia de aplicación de sanciones a
quienes intervienen en el proceso tributario e incurren en situaciones de evasión. Tal es
el caso de las sanciones a contadores públicos y firmas de contadores previstas en el
Libro V del Estatuto Tributario. Se pregunta, dónde están las sanciones para los demás
profesionales, ya sean abogados (cuando hacen las minutas que conllevan a empresas de
papel para defraudar el fisco), ingenieros de sistemas (con programas para llevar doble
contabilidad o para permitir la doble facturación), economistas y especialistas en
comercio exterior (con las importaciones subfacturadas y exportaciones ficticias) y en
general todos los profesionales que, en el ámbito de sus competencias, se involucran en
estas situaciones.
Nótese que la mayoría de los representantes legales o gerentes de las sociedades y
empresas en nuestro país, son profesionales que se vinculan como tales... y sin embargo,
para efectos tributarios no asumen ninguna responsabilidad profesional a pesar de que
firman las declaraciones tributarias en la mayoría de los casos !.
· Neutralidad : Debe revisarse lo que acontece con la
empresa unipersonal,
pues la decisión de constituirse como tal o abstenerse de ello, tiene consecuencias para
actuar como contribuyente "persona jurídica" o persona natural, según el caso,
es decir, con tratamiento tributario diferente aunque tenga las mismas bases gravables.
Otro ejemplo de violación a este principio es el correspondiente a los regímenes común
y simplificado, con lo cual dos negocios similares y, si se quiere iguales, pero con
diferente propietario (persona natural o jurídica) ; por ese solo hecho cobra o no cobra
el Impuesto a las Ventas, sin tener en cuenta los aspectos que verdaderamente deben servir
de soporte al impuesto como son : el Hecho Generador (ventas), los bienes o servicios
gravados y la capacidad de pago de quienes compran o adquieren los bienes y servicios.
· Progresividad: Debe consultarse adecuadamente la capacidad
de pago de
las personas para no tener que aplicar otros beneficios que enredan el sistema. Por
ejemplo : Si la tabla de retención cumple este postulado no se requiere la exención del
30% del ingreso laboral.
· Economía : Se viola este principio cuando el costo del
recaudo es elevado,
frente a otras alternativas más económicas. Por ejemplo : Cuando se disponen tres (3)
casetas de recaudo de peajes en la misma vía, pudiendo hacerlo en una sola caseta para
recaudar el mismo monto, pues, es evidente que se deben pagar más construcciones, mayores
salarios, prestaciones ; además de la ineficiencia y molestias para los vehículos al
tener que hacer pagos sucesivos en una vía que no supera los 50 kilómetros. (esto fue lo
acontecido con los peajes en la doble calzada del café : Armenia-Manizales).
· Justicia : Este principio se ve afectado con el cúmulo de
presunciones que
se encuentran en la ley tributaria, generado bases ficticias sobre las cuales se tasan los
impuestos. Renta presuntiva, costos presuntos, etc. o cuando se tienen montos de impuestos
o de sanciones "mínimas" . Por ejemplo : La sanción por el retardo de un día
en declarar tributos nacionales, es la misma para un contribuyente que debe pagar $ 5.000
que para aquel que debe pagar la suma de $ 2.200.000.oo (en 1998).
Pero también se da un trato injusto al Estado cuando los contribuyentes pueden pagar por
mora, tasas inferiores a las tasas corrientes vigentes en el mercado, con lo cual los
tributos sirven como mecanismo de financiación de los particulares.
Ejemplo : Tasa de interés por mora del 2.70 % mensual,
cuando el sector financiero presta a más del 3% mensual, es claro que resulta más
cómodo (y con menos trámites) deberle al Estado.
· Representación: Ningún tributo debería ser cobrado, sin
acatar este antiguo
principio. Pero cuyo cumplimiento no debe ser puramente formal como ocurrió con los
peajes en la vía Armenia-Manizales ; la representación debe ser concomitante con el
principio de la participación proclamado en nuestra Constitución desde 1991.
De haberse tenido en cuenta, el enfrentamiento de los pobladores de municipios vecinos
como Circasia, con el Estado (Ministerio del Transporte, departamentos y municipios) no se
habría dado.
· Practicabilidad : Las medidas tributarias deben ser
materializables, es decir,
que no conciban solamente en un marco teórico, dejando de lado las circunstancias y
vivencias de los asociados, a fin de prever dificultades de su aplicación.
Su inobservancia contribuye a que se den situaciones como EL PARO NACIONAL y otras
protestas generadas a raíz de la presentación de la reforma tributaria al Congreso, la
cual no fue lo suficientemente decantada sobre su aplicación real. De ahí que el
gobierno haya retirado la propuesta de gravar la totalidad de los ingresos devengados por
los asalariados, sin poder acallar a este sector.
· El Debido Proceso : Principio de rango constitucional en
cuyo acatamiento
se llegan a tantos formalismos que un proceso tiene demasiados pasos y condiciones que
muchas veces la verdad formal predomina sobre la verdad real que arrojan los expedientes.
Los resultados son trámites tediosos, de gran desgaste administrativo, bajo recaudo e
incertidumbre para los contribuyente.
Por ejemplo: El incumplimiento en la obligación de facturar
con prueba plena
obtenida por featarios (que dan fe). Se discute ante la División de Control, respuesta
ante la División de Liquidación y Recurso ante la División Jurídica, además de la
vía contencioso-administrativa.
Debe revisarse el procedimiento para facilitar el cumplimiento de las obligaciones.
· La Buena Fe : Más que un principio tributario, de corte
constitucional, es un
valor necesario para la pacífica convivencia de los colombianos. No se acata cuando lo
que decimos no coincide con lo que hacemos, lo que al fin y al cabo es la causa de la
creciente corrupción que afecta a muchos colombianos, tanto del sector público como del
sector privado.
3. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL.
3.1. Tributación para la Paz.
Diseñar programas de Cultura Tributaria y de Gasto Público. Los dirigentes políticos y
los servidores públicos, deben comprender que no es viable hablar de cultura tributaria
si no se tiene una cultura del gasto público. Pues, tributación y gasto van de la mano,
no solamente en términos presupuestales, sino en términos del mandato gubernamental.
Mejoraría mucho comprender que los dineros son de los ciudadanos y no del Estado. ¡este
sólo es un administrador en quien han confiado los ciudadanos !.
Lo anterior, se demuestra acudiendo al pensamiento relacional, que expresa que todo acto
está ineludiblemente interrelacionado con las demás actuaciones y, es bien claro, que un
pago de impuestos -por pequeño que sea- tiene un efecto directo sobre el gasto
público... esto no admite discusión alguna !.
La Cultura Tributaria y de Gasto Público se debe apoyar, además, la difusión e
interiorización de valores, de los cuales se destaca el de la coherencia, con el cual se
busca que los servidores públicos de cualquier nivel, así como los ciudadadanos, tengan
un comportamiento ético en sus actuaciones que esté alineado con lo que se dice y con lo
que se siente.
3.2. Aplicación Práctica de Principios Tributarios.
Además de los ya expuestos, se proponen dos principios nuevos, así :
· El principio de la participación, surge del modelo constitucional participativo, que
proviene desde la constitución de 1991.
La participación complementa, en gran medida, el principio de la representación, pues no
basta con estar representado por congresistas, diputados o concejales, sino que se debe
tener voz frente a los grandes temas nacionales y uno de ellos es la tributación.
En otras palabras, se participa para decidir qué debe hacerse y se representa para que
esa participación se traduzca en las normas respectivas, de tal suerte que el
representante se convierte en un veedor que protege al ciudadano, pero que no lo sustituye
en las decisiones.
· Principio de la transparencia, el cual se formula para
complementar el principio de la buena fe en el cual ya nadie cree, pues es una
contradicción confiar en la buena fe de particulares y funcionarios públicos, de un
lado, y tener organismos de control a los ciudadanos y a los organismos estatales.
Por ello, se opta por la transparencia que consiste en que todos los actos -en lo social,
lo político y lo económico- sean supremamente claros, de tal suerte que con los sistemas
de información y comunicación, se puedan confrontar desde cualquier computador personal
o desde los puestos de información con los que deberían equiparse adecudamente las
oficinas de información, en lugares accesibles, para que los ciudadanos se enteres de lo
que hacen sus gobernantes.
Su propósito es que cualquier persona pueda consultar : presupuestos, obras, los niveles
de recaudo, los tipos de impuestos y sus elementos, los gastos e inversiones que hace el
gobierno, los programas y, desde luego, el presupuesto público en el cual se ha tenido
injerencia directa con la participación.
En otras palabras, en el subsistema tributario, como parte de un gran sistema de
administración pública, debe tener actuación directa el ciudadano, de ahí su alta
contribución en términos de conciencia colectiva, de cultura tributaria, de
voluntariedad en el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
3.3. Reducción y Especialización de Funcionarios de Areas
Tributarias.
Reducir y especializar los servidores de las áreas tributarias, mejorando
los niveles de remuneración a fin de disponer de un equipo altamente competitivo en un
mundo comercial con crecientes negociaciones virtuales (vía internet, telecompras,
compras por catálogo, etc.) donde se requieren perfiles de funcionarios con buenos
conocimientos en tecnologías y procesamiento de la información, que tenga fluidez en el
Inglés que terminó por consolidarse como el idioma universal en materia tributaria y,
como es obvio, excelentes conocimientos y experiencia en sus respectivas áreas del
conocimiento : Contadores, Abogados, Ingenieros, etc.
· Disponer de un Grupo de Prospectiva (análisis de futuro). Uno de sus principales
campos de acción está en el análisis de las tendencias de tecnología y desarrollo, sus
implicaciones macroeconómicas y su incidencia en la economía colombiana, debidamente
desagregadas en proyecciones microeconómicas, de tal manera que sus resultados permiten
ajustar permanentemente los pronósticos de recaudo y de gasto público, en un horizonte
mínimo de 10 años.
· Otro Grupo, bien importante, está dedicado al análisis de los efectos de las
tendencias económicas sobre los niveles de activos, ingresos y gastos de la población, a
fin de armonizar los elementos de la tributación en términos de principios tributarios,
para que la recaudación sea justa y equitativa. Con ello se mantiene actualizado el
sistema tributario sin necesidad de recurrir a las arcaicas reformas coyunturales.
3.4. Organización Tributaria Nacional.
La DIAN como organización tributaria nacional, debe tener una verdadera jurisdicción
nacional, lo cual se concreta eliminado las jurisdicciones departamentales o regionales.
Así las actuaciones de los contribuyentes pueden surtirse en cualquier lugar del país,
pues las redes computacionales permiten el enlace inmediato. Además, debe avanzar en la
supresión de la presentación de declaraciones en papel, para quienes pueden hacerlo
utilizando las redes de intranet e internet.
Se debe estudiar la viabilidad para diseñar y estructurar una sola ADMINISTRACION
TRIBUTARIA NACIONAL que se encargue del manejo de los tributos territoriales, pues la
simplificación y reducción del número de tributos, así como el grado de manejo
informático permiten agrupar en un solo ente dicha administración, dejando a las
regiones el manejo exclusivo de su gasto público orientado a su desarrollo, sin
distraerlo en funciones de logística técnica (el recaudo es una labor de apoyo que se
traduce en desarrollo y bienestar mediante el gasto público participativo).
Su mayor obstáculo se encuentra en los conceptos de autonomía regional.
4. SIMPLIFICACION DE TRAMITES.
Se deben estudiar diversas alternativas, un ejemplo sería proyectar un módulo denominado
"Retención igual Tributación", para convertir la retención en la fuente en el
impuesto mismo, es decir, que las tarifas de los impuestos estén ligadas a la retención
(acatando los principios tributarios), de tal manera que no se requiera la presentación
de declaraciones, ni la discusión sobre aspectos impositivos y que las diferencias que
surjan (en la retención) sean resueltas rápidamente por la Administración Tributaria y
excepcionalmente por la Jurisdicción Contenciosa con términos más ágiles.
Para ello se requiere, nuevamente, aplicar los principios tributarios para que no
acontezca lo relativo a los salarios donde la suma de las retenciones es igual a los
impuestos, pero las tarifas no consultan la capacidad de pago. Ejemplo : Dos profesionales
tienen diferente impuesto, así devenguen la misma suma, dependiendo si está vinculado a
la nómina o si está por contrato de prestación de servicios ; parodiando el principio
de que "a trabajo igual, salario igual" diríamos "a remuneración igual,
tributación igual".
Con lo expuesto, en los puntos anteriores, la Administración Tributaria colombiana
estaría muy acorde con la realidad actual y aportaría al proceso de convivencia
ciudadana, antes de que se produzcan hechos como los recientemente ocurridos en los
países vecinos de Ecuador y Perú... ojalá tengamos el coraje de afrontar este aspecto
antes de que sea demasiado tarde, pues, el paro nacional que soportaron los colombianos
tuvo su asidero en aspectos de ajuste fiscal donde los tributos juegan papel primodial, de
otro lado la emergencia económica dictada para fijar un impuesto que entra a resolver el
problema de las élites financieras… a quienes deben a los bancos les prestan el
dinero, pero a los que pagan el impuesto no se les devuelve…
Lo relativo al impuesto decretado en la emergencia económica, es un poco parecido a los
bonos, los que constituyen "préstamos" que hacen al Estado, unas 180.000
personas jurídicas y naturales que detentan la mayor parte de la riqueza en el país, al
cabo de varios años se les devuelve el dinero; en cambio a quienes carecen de capital,
asalariados independientes y pequeños empresarios y demás se les cobra el impuesto por
todo concepto incluida la canasta familiar y … sin retribución alguna !.
Hasta cuando los menos favorecidos deben soportar tributariamente la socialización de las
pérdidas de los grupos financieros y el déficit fiscal crónico del estado originado por
la imprevisión, la falta de planeación y la corrupción.
No será suficiente justificación todo lo anterior para que la tributación se modernice
y deje de ser un mecanismo de opresión. ?.
Armenia Quindío, Noviembre de 1998.
Documento elaborado por : RUBEN VASCO MARTINEZ
Especialista en Ciencias Tributarias
Profesor Tiempo Completo Uniquindío.